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关于《湘潭市城市绿化条例(草案)》修改情况的报告

发布者:webadmin     作者:    来源:   发布时间:2019-01-11

 

市人大法制委员会主任委员 罗 伟
 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  2018年5月28日,市十五届人民代表大会常务委员会第十次会议对《湘潭市城市绿化条例(草案)》(以下简称《条例〈草案〉》)进行了第一次审议。会后,市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会开展了立法调研和修改工作。现将有关情况报告如下。
  一、《条例〈草案〉》修改的基本情况
  一审后,法制(工)委以问题为导向,主要做了以下工作:一是将《条例(草案)》在《湘潭日报》和湘潭人大网上公布,公开广泛征求社会各界意见;二是广泛开展立法调研,先后召开了市直相关职能部门业务科室负责人、实务工作者,各县(市、区)人大法制委、政府法制办和部分绿化问题较突出的乡镇街道和社区负责人,市人大代表和立法咨询专家,绿化专家参加的4场座谈会,听取各方意见;三是先后到长沙等地学习外地立法经验;四是就相关条款,先后到省人大常委会相关委室以及市直相关职能部门咨询、征求意见。
  综合常委会组成人员、市人大城环委的审议意见以及社会各界的意见,市人大常委会法制工作委员会对草案进行了研究、修改,数易其稿,并与起草单位和市人大城环委、市政府法制办多次进行沟通,经市人大法制委员会审议,市十五届人大常委会主任会议讨论,形成了《条例<草案·二次审议稿>》,提交本次常委会会议审议。
  二、《条例〈草案〉》修改的基本原则
  修改工作主要坚持了以下几个原则:
  一是以解决湘潭实际问题为目标。法制(工)委坚持人大主导、前期介入的原则,在法规草案起草阶段即参与各类相关调研,对目前湘潭市在城市绿化工作中存在的主要问题进行了较为全面的了解和把握。在法规修改的过程中,坚持解决我市绿化工作中存在的诸如城市绿化行政管理体制运行不够顺畅,绿化工程设计、施工、验收的监管不够到位,行道树更换、砍伐移植树木的随意性比较大,绿化品质不太高、分布不均匀,古树名木的管理保护比较乏力,占绿毁绿等违法行为多发等具体问题为目标,力图通过在法规中进行科学、合理的制度设计,探索解决问题的办法,确保条例具有可操作性。
  二是以理顺部门监管流程为抓手。要提高条例的可操作性,根据湘潭实际情况,在不违背上位法的前提下,对相关绿化活动中涉及到的监管部门的职责进行科学界定,是非常重要的手段和保障。法制(工)委通过组织召开职能部门业务科室座谈会、咨询园林绿化专家、到相关职能部门实地走访调研等方式,充分论证,从城市绿化规划、绿地系统规划、绿线划定和管理等着手,对绿化活动中涉及到的规划、建设、管养等环节中相关职能部门的监管职责尤其是交叉职责,进一步明确和理顺,力求通过科学的程序设计,在全市绿化活动中形成一个层级分明、部门联动、过程全覆盖的监管网络体系。
  三是以条例具备适当前瞻性为导向。在立法调研过程中,有部门指出,条例中对于部分绿地率指标、城市公园绿地服务半径等的设置,就湘潭目前实际情况而言,尚达不到条例规定的标准。经到起草部门调研、请专家论证,对相关指标仍予以保留,理由是:这些指标均是来自《住建部关于国家园林城市系列标准及申报评审管理办法的通知》(建城[2016]235号),是创建国家园林城市必须达到的刚性指标,而我市正有创建国家生态园林城市的现实需要,根据立法应具备适当前瞻性的原则,对条例草案中的相关指标进行了保留。
  三、《条例〈草案〉》修改的主要内容
  《条例(草案·二次审议稿)》在具体的章节方面,与草案一致,设45条,分为六章。
  (一)关于适用范围的调整。《条例(草案)》将适用范围(第2条)确定为“城市、县城、镇规划区的绿化规划、建设、保护和管理。”城环委在初审时建议将适用范围修改为“湘潭市城市规划区内建设用地上的绿化规划、建设、保护和管理。”我委修改时综合常委会组成人员审议意见,认为,我市城乡社会经济发展水平不一,大多数镇规划区,在现有条件下,除县人民政府所在地的镇规划区外,绿地率等指标恐难以达到条例规定的要求,将镇规划区的适用决定权交由县级人民政府,更符合各地实际,也更有利于条例得到充分执行;上位法国务院《城市绿化条例》第2条明确规定适用范围为城市规划区,而本条例属于执行性地方性法规,如若采用初审意见将适用范围缩小到“城市规划区的建设用地上”,窄化了上位法的适用范围。另外,适用范围限于“城市规划区内的建设用地上”,与《条例(草案)》第二章“规划与建设”内容不相符,因第二章中的“城市绿化规划”仍是以“城市规划区”为编制范围。故将条例第2条适用范围确定为“本市城市规划区内的城市绿化规划、建设、保护和管理。”同时规定“县人民政府所在地镇规划区以及县级人民政府确定的其他镇规划区内的绿化规划、建设、保护和管理活动,按照本条例有关城市规划区的规定执行。”
  (二)关于管养责任人的确定。在调研过程中,对于第22条管养责任人的确定,意见最集中的两个方面是背街小巷绿地和居住区绿地的管理问题。部分社区居委员会认为其作为基层自治组织,没有人力物力财力也没有义务承担背街小巷和无物业服务机构的居住区绿地的管养职责;部分物业企业认为,其作为市场交易主体的一方,其义务属于与业主的约定义务,其承担的义务与其收取的费用应当保持一致。经再三论证,我们认为:背街小巷绿地按性质应属于城市公共绿地范畴,应由城市绿化行政主管部门负责管养。根据现有的职责分工,市区范围内的背街小巷绿地是由区一级城市绿化行政主管部门在负责管理;按照“谁所有谁管理”原则,参照北京、温州等地的规定,将居住区、居住小区内依法属于业主所有的绿地的绿化管养责任人确定为业主更为合适,也更符合法理;物业服务企业的职责是约定职责,不应将其法定化。
  (三)关于绿化工程管理体制的理顺。一方面进一步理顺了总则部分的政府职责(第4条)和职能部门职责(第5条),明确由市绿化行政主管部门组织实施本条例。另一方面对绿地系统规划的编制程序(第9条)、城市绿线的划定程序(第10条)、永久保护绿地的划定(第11条)、绿化工程设计方案的审查批复程序(第14条)、占用或改变城市绿化规划用地的审批程序(第24条)、临时占用绿地的审批程序(第25条)、行道树更换程序(第27条)、绿化工程质量监管(第32条)、绿化工程的验收监督程序和职责(第33条)等条款中涉及到的绿化行政主管部门、城乡规划行政主管部门、住房和城乡建设行政主管部门、国土资源部门的职责尤其是交叉职责进行了进一步明确和厘清。
  (四)关于部分焦点问题的处理。一是明确了永久保护绿地的划定标准为:“符合城乡规划,生态功能、服务功能突出,具有长期保护价值的城市绿地” 。同时,考虑到永久保护绿地属于绿线范围内具有特殊保护价值的绿地,其划定和管理应由城市绿化行政主管部门牵头,故对相应部门的职责进行了调整。二是关于行道树更换程序(第27条),经调研、咨询专家和征求省人大常委会法工委相关业务处室的意见,认为初审意见中将行道树的更换这一政府具体行政事务作为人大常委会重大事项不适宜,且可操作性不强,故草案修改稿沿用原条款,并增加了向社会公示一个月的期限以及报市人大常委会备案,进一步严格行道树更换的程序,同时,对于原有的行道树的管理,提出了应进行妥善保留的要求,避免出现资产浪费和流失。三是关于园林绿化费的问题。省财政厅、省物价局2014年《关于调整园林绿化费政策有关事项的通知》(湘财综[2014]35号)明确规定,园林绿化费由城市绿化赔偿费和城市绿化补偿费两个子项组成,将绿化补偿费的收费权限扩展到县级(含)以上城市,并将收费标准基本确定为—商品房平均销售价格的两倍。而2016年,省人民政府办公室《关于进一步降低实体经济企业综合成本实施方案》(湘政办发[2016]62号)中又明确“将园林绿化费的收费标准降为零”,并要求从2016年9月1日起实施。鉴于此行政事业性收费项目并未取消,而相关政策可能会发生变化(绿化行政主管部门认为将占用绿地的成本降为零,容易助长无偿占绿问题,造成公共财产损失)。因此,对条例修改稿中对园林绿化费的条款予以保留。四是根据常委会的审议意见、借鉴其他城市经验做法,对损害城市古树名木及其后续资源的法律责任(第40条)进行了适当提升,以达到责罚相当。
  (五)其他修改情况。一是根据《中华人民共和国物权法》第76条的规定,对决定改变居住区绿地使用性质的业主比例进行了修改(第26条)。参照住建部《园林绿化工程建设管理规定》,对绿化工程招标委员会专家比例(第15条)、技术较复杂的园林绿化工程的概念(第16条)等进行了进一步明确;二是为使条例结构更为严谨,如将《条例(草案)》第11条和第12条的顺序进行了调整;三是将绿地率指标的相关表述进行了统一;四是对部分条释和措辞进行了规范等等。