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关于《湘潭市乡(镇)村规划建设管理条例(草案)》初审情况的报告

发布者:webadmin     作者:    来源:   发布时间:2019-01-12

 

湘潭市人大城乡建设环境保护委员会主任委员 屈立里
 
主任、各位副主任、秘书长、各位委员:
  根据市人大常委会的立法计划,市人民政府向本次常委会会议提出审议《湘潭市乡(镇)村规划建设管理条例(草案)》(以下简称条例草案)的议案。为做好条例草案的初审工作,在市人大常委会副主任彭子玉的带领下,我委联合市人大法制委,组织部分市人大常委会组成人员和市人大代表,于10月底至11月初,就条例制定的必要性、条例草案在制度设计上的针对性、可行性进行了调研。听取了市直有关部门、各县市区人大常委会的意见和建议;赴湘潭县、湘乡市召开座谈会,听取县级部门、乡镇、村组负责人以及市、县、乡三级人大代表的意见和建议;书面委托韶山市、雨湖区、岳塘区在辖区范围内征求意见。共召开六场座谈会,整理收集到的意见和建议50余条。在此基础上,我委于11月13日召开第六次全体会议,对条例草案进行初审。我委认为,在条例草案起草的近8个月时间里,市人民政府十分重视,市城乡规划局、市政府法制办等单位做了大量工作,条例草案总体上符合湘潭实际,与上位法不抵触,但在现实可操作性方面还有待进一步加强。现将有关情况报告如下。
  一、制定条例的必要性
  长期以来,我市乡(镇)村规划建设管理存在的问题比较突出。一是乡(镇)村特别是村庄规划的编制和实施滞后,农村公共设施建设和农民建房无序,“有新房无新村、有新村无新貌”的现象普遍存在;二是乡(镇)村建筑品位较低,农民建房随意性大,存在占田、占水域建房等违法违规和破坏生态的现象。因地理环境和居住习惯的影响,农民多为分散居住,农村公共设施建设投入较大、无法集中,农村建设的土地和资源利用效率不高;三是乡(镇)村规划执法力量薄弱,对农村建设活动的专业性指导不够,缺乏有效的管理措施,基层执法难以到位。随着国家乡村振兴战略的实施,乡(镇)村规划建设管理工作在统筹城乡发展大局中的地位日趋重要。为破解乡村发展难题,贯彻落实中央乡村振兴战略的要求,实现节约资源、保护土地、保护生态,建设美丽乡村、改善人居环境的目的,我委认为,制定一部地方性法规来规范全市的乡(镇)村规划建设管理工作,十分必要。
  二、条例草案的针对性、可行性分析
  条例草案细化和完善了国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》的有关内容,吸纳了近年来市人民政府关于村庄整治、农村宅基地管理等方面有效的政策措施,并借鉴参考了其他城市的先进经验,体现了党和国家乡村振兴战略、美丽乡村建设的要求,具有较强的针对性和可行性。比如,条例草案在村庄规划全覆盖、保护历史文化资源、改善生态环境、信息共享、建立健全日常巡查、加强对违法建设行为的监管等方面作出了相应的规定。但是,条例草案在贯彻地方立法“有特色”“接地气”“真管用”等方面,还存在一些不足,可作进一步的加强和完善。
  三、对条例草案的修改建议
  (一)进一步明确适用范围和立法原则。在前期立法调研和征求意见过程中,市直部门、县直部门、乡镇、村组对于该条例适用范围的意见不统一。为便于可操作,在后续修改过程中可再次征求各方意见,进一步统一思想、明确适用范围。针对目前乡村建房占用耕地、破坏生态的现状,可增加“保护耕地、节约资源、保护生态”等内容作为立法原则,并在后续条款内容中应体现这些原则。
  (二)进一步明确各级政府、部门、乡镇、村组的职能职责。条例草案第四、第五、第六、第七条,关于市、县、乡镇、村四级主体的职能职责还不够明确,都用了“管理”二字,但操作过程中很可能“都管不到位”,需进一步明确和细化。可建立市、县、乡(镇)、村组、村民共同参与的规划建设管理机制。第六条关于乡镇、街道办事处是否履行执法权和处罚权的问题,目前全市范围内并没有统一的标准,各县市区的具体操作也有不同,可在机构改革和职能下放后,根据改革要求进行完善。第七条,村民委员会职责可增加“日常巡查”“劝阻、举报”“将遵守村规划、按审批内容建房纳入村规民约一同执行”“建立村级规划建设管理员制度”等内容。另外,职能职责应该与第三、第四、第五、第六章的相关条款对应一致。
  (三)进一步确立重要的法律制度。一是乡镇规划师制度。条例草案第一章总则中,可增加“逐步建立乡镇规划师制度,每个乡镇配备一名规划师,负责指导、协调乡镇和村规划的实施工作”的内容。二是通过优先安排公共设施建设引导村民集中居住的原则。通过完善农村基础设施和公共服务配套设施建设,引导村民逐步向小城镇、中心村和农村居民点集中。这一原则可在条例草案第三章规划的实施和第四章农村宅基地和村民住宅建设管理的有关条款中予以体现。三是乡村规划年度督察制度。第三十五条关于监督指导,为加强乡村规划实施的监督管理,可增加“县级以上人民政府应当建立乡村规划年度督察制度,将乡村规划的实施情况纳入绩效考核”的内容。四是规划实施年度报告制度。第三十六条关于规划实施报告,为细化和补充有关上位法的规定,可增加“市、县(市区)人大常委会应当定期听取乡(镇)村规划实施情况的报告”,“乡(镇)人民代表大会应当采取视察、调研等方式,对乡(镇)村规划建设管理工作进行监督”的内容。
  (四)其他修改建议。第十二条关于规划的期限。调研中普遍反映乡镇规划五年、村庄规划三年期限过短,可根据湘潭的实际情况作出调整。并应当与土地利用规划等一致。第十七条关于建设符合规划。第一款可增加“依法办理规划、施工许可和用地审批”的内容。第二款关于“应当……进行改建、改造”的内容,是借鉴了城市建筑物外立面“穿衣戴帽”的作法,目前不符合农村实际,可删除或作进一步修改。第二十五条关于住宅用地。第一款,可增加“严格控制占用水域”的内容。第二款,表述内容有鼓励占用耕地建房的歧义,可在“村民建设住宅确需占用耕地的”内容前,增加前置条件。第三十二条关于住宅建设要求。可增加“市、县(市区)人民政府城乡规划主管部门应当免费向村民提供住宅建设通用图集,引导村民建房”的内容,并对村民按通用图集建房的,可增加鼓励性条款。本条第二、第三款关于设计和施工资质的规定,实际操作性、可行性不强,可结合建立农村建筑工匠制度,进行修改和完善。
  还有一些在调研中各方面反映的修改建议,我委将书面提交市人大法制委,在此不再赘述。
  另外,考虑到目前正值机构改革、职能调整时期,建议待改革完成、机构稳定后,再对本条例进行后续审议和修改完善。