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浅谈重大事项决定权的现实困局及优化路径

发布者:webadmin     作者:黄薇    来源:   发布时间:2018-09-25

 

  重大事项决定权是法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。在“主权在民”的政治理念下,重大事项决定权对于地方人大而言是最为本质和最为核心的,它代表着国家权力机关的地位,体现着国家权力机关的权威,是人民民主的重要体现。而在过去多年的实践中,重大事项决定权的行使与其他“三权”的行使相比,还未完全到位,还面临着诸多困境。在新的形势下,重大事项决定权行使面临的历史机遇、职责使命都发生了深刻的变化,加强这方面的研究尤其重要,迫切需要我们从全新的视角去审视和推进。因此,我们有必要深入探讨地方人大行使重大事项决定权的现实困难,并“对症下药”,寻求“破解之道”。
 
  一、行使重大事项决定权的现实困局
 
  困局之一:难为—行使程序不够完善。讨论决定本行政区域内的重大事项有着“与生俱来”的法治基因,但却需要以法治思维和法治方式予以推进。虽然党委政府对此的认识在不断提高,但一些旧的决策机制和惯性还是会时不时地影响到重大事项的决定工作,无形中削弱了人大重大事项决定这一法定职权。在很长一段时间里,一些涉及国计民生的重大事项,往往是党委作出决策后就直接由政府执行,或者是党委和政府以联合行文的形式作出决策并执行,忽略了通过法定程序转化为国家意志和人民意志这一重要环节。因此权力机关对“一府两院”执行有关决议、决定情况也难以实施有效监督。尽管党政联合行文跨过同级人大常委会直接决定本行政区域内的重大事项的现象并不多见,但这种长期积累的决策模式却深刻地影响着当下人们的思维和行为,在没有法律强制要求下地方党委或政府更习惯于由自己来决策本行政区域内的重大事项。
 
  困局之二:不为--重大事项难以界定。由于宪法以及地方组织法对重大事项的定义过于抽象、笼统、模糊,对其范围没有做出全面的界定和说明,实践中怎么界定重大事项中的“重大”更是难以把握和操作,往往造成“有法可依,无章可循”的假象,导致了在行使方面的随意性和被动性。现实中,人大及其常委会、政府对同一重大事项的理解常常出现不一致的现象。一方面,重大事项决定权的行使很大程度上取决于政府对其的认知程度。政府若是民主意识、人大意识、法治意识强,尊重人大及其常委会的重大事项决定权,就会主动自觉地将重大事项提交人大及其常委会讨论、决定,而有些地方政府却不以为然,要么纠结于“重大”,在什么是“重大”事项上打“擦边球”;要么避重就轻,将不重大的事项当作重大事项提交人大讨论、决定。另一方面,部分地方人大及其常委会思想上有顾虑,认为重大事项讨论、决定得多了,会有“越权”、“过界”的嫌疑,因此工作上瞻前顾后,“宁可失职也不可越权”,导致重大事项决定权难以得到有效行使。
 
  困局之三:泛为--年复一年例行公事。当下,地方人大常委会作出的决议、决定呈现出总数不少,质量不高的特征。从提出的主体来看,大部分决定、决议由政府提请作出的,很多代表提出、百姓关注的热点难点问题却没有进入常委会讨论决定的内容范畴。从决议、决定的内容来看,宣传性、号召性内容居多,明确、具体、可操作性的较少。如每年一度对人代会上几个报告的决议,有的地方几乎形成了放之四海而皆准的格式文本,除了时间、届次不同外,行文和表述大同小异,均是口号性的几句话甚至是一句话,内容相当空泛。这种“泛为”式的决议,使得执行机关难执行,权力机关难督办。从决议、决定的前提条件来看,对这些决议、决定的调查研究明显不够,论证也不够科学严谨,而且地方人大常委会很少通过调查研究,根据人民意愿和经济社会发展需要,主动就本行政区域内的某一方面工作的重大事项作出决议决定,因而其产生影响力和效果是极其有限的。
 
  困局之四:滥为--角色错位任意决定。实践中,有时人大重大事项决定权的行使会与政府行政权相混淆,“越俎代庖”作了不该由人大作出的决定。原因有二:其一,在议题确定环节有临时报请讨论决定的现象。近年兴起的ppp项目,银行在放贷的时候要求有人大决定决议作为担保。政府为了尽快上马某项工程,仓促提请人大讨论决定。对于这类议题属于临时性、非计划性的议题,很难去调研论证,只能匆匆通过。其二,重大事项决定权有操作不规范的现象。有的不属于重大事项的工作由于推进难度比较大,或者各方意见不能统一,政府便“登门求助”,以借助人大的权威推动工作。有人认为,人大在这种关键时刻应该有“大局意识”,为政府“排忧解难”,于是没有经过慎重考量便作出决定。 
 
  二、完善重大事项决定权行使的措施
 
  确保地方人大及其常委会行使好重大事项决定权,就必须始终坚持“一个根本”,正确处理“两种关系”,不断健全“三项制度”。
 
  一个根本:依法行使职权
 
  从地方人大及其常委会行使重大事项决定权的现状和经验可知,依法履行职权是行使重大事项决定权的根本所在。而依法行使职权的首要难题是如何科学界定重大事项的范围。从界定的主体来说,由地方人大及其常委会界定重大事项符合立法精神。从内容来说,重大事项界定总体上要坚持该粗就粗、该细就细的原则,范围划分宜粗、具体规定宜细。法律有明文规定的或者有规定但不具体的,按照法定职责范围界定,在不与宪法和法律相抵触的前提下,可以进行探索和创新;涉及重大项目投资、重大财政支出等可以制定量化标准,以便于操作。
 
  两种关系:外部关系和内在关系
 
  处理好外部关系指正确处理与党委和政府的关系。毋庸置疑,人大的决定权和党委决策权是一致的,这种一致性取决于党与人大的一致性。党委与人大阶级本质上讲都是代表人民的。党委与人大协调一致的方式,实际上就是党领导国家政权的方式——通过国家政权实现党的领导。党要通过人大把党的决定变成国家意志,人大的决定要以党的决定为基础和依据,也是党委决定的规范和保障。人大与政府则不同,人大决定的是“重大事项”,而政府决定的是行政事务。人大的决定是较高层次的宏观决定,而政府的决定是为了执行人大的决定而作出的管理性的微观决定,其效力次于人大的决定。要处理好两者的关系,一方面,人大及其常委会在重大事项的立项、审批以及实施过程中,要及时征求、尊重同级政府机关的意见和建议,并将合理意见体现在相关事项中。另一方面,作为政府机关在重大事项问题上,不能先入为主,擅做主张,更不能喧宾夺主,本末倒置。
 
  内在关系包括处理好人大决定权、监督权、立法权、任免权四项权力之间的关系。这四项权力之间是互相依存的。决定权的行使范围更为广泛,立法权、监督权、任免权的行使过程中必不可少地要行驶到决定权。换种说法是,决定权是运行其他权力的前提和基础,立法权和任免权从本质上也是一种决定权,而监督权的行使以决定权为依据。人大四项权力从来就不是孤立的,应相互配合去行使。
 
  三项制度:评估制度、听证制度、追责制度
 
  (一)建立评估制度,把好准入关
 
  人大在接收到关于要求作出某项重大事项决定的提请议案时,如何处理也是一门方法艺术。与其不假思索匆匆忙忙召开会议审议,不如“缓一缓”、“晾一晾”,学会“让热咖啡凉下来再喝”。一是“冷处理”法。在接到提请机关的议案后,不要急忙走程序进行表决,可以适当“冷处理”。要求政府对议案的必要性进行再研究、再分析,对具体的条款进行再斟酌、再推敲。二是“否定处理”法。对于不符合时限要求尤其是临时动议或者内容不够全面完善的议案,可以将代表提出的反对意见和修改意见反馈到提请机关,交由政府进行进一步的完善和改进,努力使所提的议案更加充分和完善。三是“解剖处理”法。要组织相关专家,根据相关法律政策,像解剖麻雀一样对议案进行逐条审查,将其中操作性、合法性、合理性存在疑问的条款罗列出来,综合分析之后,作出评估,形成意见报告,作为讨论决定重大事项的参考。四是预估风险法。一般来说,任何重大事项的决定,都蕴含着一定的风险。人大行使重大事项决定权,也不可避免。但是我们要做的是对决定可能产生的风险进行评估,行未雨绸缪之事,才能有效管控风险,最大限度地避免风险的发生概率,降低可能带来的不利影响。
 
  (二)建立听证制度,把好舆论关
 
  听证制度是行政程序中的一项基本制度,对于维护相对人的权利起到了很好的作用,也得到了广泛的运用。虽然听证不是决定重大事项的必经程序,但如果重大事项涉及的问题是比较复杂又涉及民生的难点问题时,举行听证会,邀请公民旁听或者召开征求意见座谈会,把社会大众的“声音”传递进来,可以起到明显的积极作用。这样做既保障了公民的知情权,也能在重大事项实施之前发挥很好的舆论宣传作用。将听证程序纳入重大事项决定的程序中来,更好地反映人民群众的意志,重大事项决定权的行使将更加民主化和科学化。
 
  (三)建立追责制度,把好程序关
 
  在行使重大事项决定权的过程中,对于违反了宪法和法律规定的行为应当要追究并且承担相应责任。有关国家机关对于应该报告请地方人大及其常委会决定和审批的重大事项,私自作出决定的,地方人大及其常委会应责令其限期改正;有关机关对应向地方人大及其常委会进行报告的重大事项,其不报告,地方人大及其常委会应责令其在规定时间内进行报告,如发现报告的情况不属实或者对实际情况进行隐瞒的,地方人大及其常委会应追究其相应的法律责任;地方人大及其常委会对于重大事项的决议和决定,有关机关拒不执行或者拖延的,地方人大及其常委会应追击其法律责任。为避免不适当行为或者违反法律规定行为的发生,应建立健全严格的责任追究制度,只有建立这样的制度,地方人大及其常委会对于重大事项决定权的行使才能有效的落到实处。