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强化人大预算监督 增强财政预算约束

发布者:webadmin     作者:曾自华    来源:   发布时间:2018-09-25

 

  审查批准本级财政预决算并监督其执行,是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。健全人大讨论决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告,就包括政府全口径预决算的审查和监督。十八大报告提出,“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”,“加强对政府全口径预决算的审查和监督”。预算法规定,“县级以上地方各级人大及其常委会对本级和下级预算、决算进行监督”。这就要求各级人大及其常委会要加强对政府财政预决算的全方位监督,严格控制政府的“钱袋子”,推动政府严格依法行政、依法理财。
 
  地方人大自设立以来,在对财政预决算监督方面进行了许多有益的探索,取得了一定成效,积累了一定经验,但从各级审计报告中反映出来的问题说明人大监督效果还不理想。因此,各级人大及其常委会要进一步强化对财政预决算的审查监督,进一步完善现代预算监督机制,依法规范政府的理财行为,推进政府理财的科学化和精细化管理,防止预算编制的笼统化、不完整化,杜绝人大审批程序简单化、审批内容形式化、预算执行力弱化,从而有效提高财政预算审查监督的质量。
 
  完善现代财政预算监督制度,全面深化和规范全口径预算
 
  预算法的修订和实施正处于我国全面深化改革时期,对一些符合改革发展方向但一时难以具体规定的的问题仅作了原则性的规定,相关的实施条例和规章制度尚未出台。各地应根据实际情况,制定有关预算审查监督的决定或地方性法规,加快形成一套较完善的现代预算监督制度。将预算的编制、审查、批准、执行、调整、监督,以及决算和其他预算管理活动,全部纳入法制化的轨道。过去政府提交人代会审查的报告过于笼统,预算草案按功能大类罗列一串数字,没有“款”、“项”、“目”的具体内容,造成“内行看不清,外行看不懂”,加之人代会时间短、议程多,代表们难以对预算草案进行深入审查,存在监督流于形式的现象。新的预算法规定,“政府的全部收入和支出都应该纳入预算,接受人大审查监督”,“除涉及国家秘密的事项外,经本级人大或其常委会批准,预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由政府财政部门公开”,“预算按功能分类分为类‘款’、‘项’、‘目’”。这就从法律上明确要求各级政府编制预算内容必须完整、具体,批准的预算必须向社会公开,并接受人大监督,也体现了建立全口径预算的改革方向。2016年湘乡市八届人大一次会议上,市人民政府向代表们公开了82个国省、本级政府投资项目计划与预算,公开了公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和保险基金预算四本预算,公开了62家市直单位的部门预算,代表们称这是湘乡史上“最透明预算”,认为这从预算分配环节上控制了财政资金的流向和流量,有效促进了政府依法行政、依法理财,打造了“透明”财政。62个单位的部门预算公开,让人大代表在审查预算时,知道哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱,钱怎么花、花在哪里,绩效如何,有利于督促政府深化和规范全口径预算编制,使政府预算收支真正做到“取之于民,用之于民”,且“取之有度,用之合理”,提高政府资金使用效益,预防浪费和腐败。但要真正加强对财政预算的监督,实现规范的预算,笔者认为应把握以下三个方面。
 
  一是预算的编制是否合法。各级政府及其财政部门预算的编制和执行,首先要遵循财政法规的要求,要具有合法性,这是预算编制的前提。各级政府预算的编制要遵循预算法、预算监督条例的要求,预算编制的形式、内容、程序及报送时间等都要依法进行。尤其是各级政府的预算必须通过本级人代会审查和批准后,才有法律效力。预算的调整报送本级人大常委会审查批准才能合法化。
 
  二是预算的编制是否符合有关政策。预算的编制应当与经济和社会发展水平相适应,与财政政策相衔接。因此,审查预算时,应重点审查预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否可行;重点支出和重点投资项目的预算安排是否适当等内容。
 
  三是预算的编制是否具有科学性。对预算收入、支出指标测定的技术性,进行审查和评价;要对预算指标测定的基础变量、数据,输入变量的科学依据,进行科学性评价;对预算总体数字,指标的科学逻辑性进行审查等。此外,从审查的时间来说,还要加大事前审查的力度,通常应在财政部门经政府审查之后,提交人代会审查之前,人大财经委、常委会预算工委则要提前介入,按照省人大《关于预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的若干规定》(湘常办发[2017]17号)要求,广泛听取人大代表和专家顾问的意见建议,进一步提高预算编制的科学性、规范性,增强预算审查的针对性、有效性,为人大及其常委会审查批准预算当好参谋和助手,提高审查监督实效。
 
  增强预算支出约束,加强对政府行为监督
 
  受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响,预算执行缺乏有效的监督机制,导致预算的调整和变更,是政府的不规范行政行为。加强对政府行政行为的监督,促进政府行政能力的提高,切实增强工作的预见性、决策的科学性和行政行为的准确性是关键。因此,地方各级人大及其常委会可考虑建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度,结合对预算执行的检查,加强对国民经济和社会发展计划执行情况的监督。通过加强对重点项目和重点前期项目的审查,督促政府依法行使各项具体行政行为,从根本上减少预算变更,硬化预算支出约束。2013年,湘乡市人大常委会出台了《湘乡市人大常委会关于政府投资项目报审的暂行规定》,2017年1月,对暂行规定进一步修订,明确规定了政府投资项目应当编制年度计划,纳入国民经济和社会发展计划管理,特别是对项目变更投资累计金额超过500万元或者项目实际投资额超过批准预算10%的,人大常委会要进行审议,4年多来,湘乡市人大常委会对强化政府投资项目的监督进行了有益的探索,取得了一定的成效。
 
  依法开展预算监督,提高预算审查质量
 
  人大及其常委会要逐步实现对本级预算的实质性监督,提高财政资金的使用效益,切实代表人民监督好政府的“钱袋子”。
 
  一要严格依法履职,保障预算监督权不再虚置。针对“预算编制不规范,预算报告不完整,预算审批不严格,预算执行不认真,预算监督不到位”的现象,地方人大及其常委会要增强“不作为即是失职”的观念,排除使监督权“虚化”的外部干扰和心理“惰性”,敢于并善于运用法律赋予的职权进行财政预决算的监督。
 
  二要拓展监督渠道,保障预算信息的知情权。建立财政预算公开制度,实行“阳光”财政。部分地方国家权力机关的组成人员现有的知情渠道比较狭窄,不能满足对预算信息知情的需求。拓展信息源,扩大信息传递渠道,成为保障组成人员享有知情权所必须。一要完善信息的交换平台。地方权力机关和执行机关之间应当建立公开、透明、适时且正常运转的信息交换制度,对预算信息进行定期或不定期地交换,财政机关要主动推进地方财政预算信息公开,服务于地方人大及其常委会的预算监督工作。二要建立规范的报表体系和备案制度。地方人大常委会预算监督工作机构可以与政府财政部门相互协商,规范报批和备案的文本及表格,保障信息流的畅通。三是探索各种公众参与机制,要求编制预算的主体通过专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论等形式广泛听取社会各方面的意见,为预算监督打下良好的民意基础。
 
  三要准确掌握预算法,保障预算监督权力的行使。要使现代财政体制预算完整,公开透明,科学有序,执行有效,地方人大及其常委会监督必须做到“不越位、不缺位”。一是地方各级人民政府及财政部门要严格执行预算法,按照全口径预算的要求,将包括转移支付、地方政府性债务等在内的预计数编入本级预算,有利于提高预算编制的完整性和保障预算监督权的行使。二是要认真执行“全口径”预算,提前编制预算。为有利于人大和社会监督,防范和化解债务风险,预算法允许地方政府举借债务,同时从五个方面作出了限制性规定,把地方政府融资引导到阳光下,建立起规范合理的地方政府举债融资机制。广东、浙江等地人大利用“全口径”预算、财政公开、重大事项监督等手段,制定了有关地方政府性债务审查监督的决定或地方性法规,已将地方政府性债务监督管理纳入规范化、法制化轨道。政府必须摒弃代编预算,各部门要依据国家有关法律、政策及其行使职能的需要,提早编制部门预算,再由地方政府编制本级预算,提交本级人大批准。三是要推行预算绩效评价体系。不仅要在财政部门内部建立预算绩效的评价制度,还要在财政部门外部建立专门审计和综合审计为主的预算绩效评价体系,为人大预算监督权的行使创造条件。
 
  四要运用多种方法,保障预算监督权落到实处。首先要创新监督方式。一方面要通过完善机制普及地方人大代表的预算管理与审查知识,提升人大代表预算审议解读能力。另一方面在人大系统内部要鼓励具有经验的财政预算专家和第三方机构参与和协助相关审查。地方人大可以探索从社会中吸收一批具有非官方背景的财政、金融、财务、审计等方面的专业人士,建立财政预算审查监督的专家咨询机构,以增强地方人大预算监督的科学性和民主性。通过听证、调查、质询、辩论等方式对政府预算进行审查,以提高预算审查的质量和效果。其次要充分运用审计和人大常委会工作机构的审查结果,尽可能防止“外行看不懂,内行说不清”的现象发生。再次,要重视人大及其常委会审议意见的落实。明确督促部门和承办单位的责任,实行责任追究制度,使审议意见尽可能得到及时的落实,从而保障人大的预算监督权得以有效行使。湘乡市第八届人大常委会工作规则就明确规定,“常委会组成人员对专项工作的审议意见交由市人民政府、市人民法院和市人民检察院研究处理,并将研究处理情况由其办事机构送交常委会有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告”,“市人民政府、市人民法院和市人民检察院应当在决议规定的期限内,将执行决议的情况向常委会报告”,通过对抓审议意见的落实,使人大常委会形成的决议决定真正落到实处,提高了人大监督的质量。