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切实用好“三权” 健全人大监督制度

发布者:webadmin     作者:黄志文    来源:   发布时间:2018-09-26

 

  中办发〔2017〕10文件指出,健全人大讨论决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告,那么,如何履行好人大及其常委会的决定权、监督权和人事任免权?在实践中,地方各级人大已经有了许多的经验,如:各级领导要提高对人大及其常委会性质、地位和作用的认识;提高人大常委会组成人员和人大代表的政治素质和业务素质;坚持党的领导等等。在新形势下如何解放思想,进一步完善权力机关的决定权、监督权和人事任免权,笔者结合人大工作体会谈谈自己的看法。
 
  一、认真行使好决定权
 
  宪法规定:“县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”由此可见,依法管理国家事务、行使对各方面工作的重大事项的决定权,是宪法和法律赋予各级地方人大及其常委会的一项重要职权。近年来,在中办发〔2017〕10文件精神指导下,经过不断摸索和实践,县级人大及其常委会在行使决定权方面取得了一些成绩和经验,但要用好用足决定权,使决定的问题更慎、更实,笔者认为要注意以下几点:一要首先处理好人大行使决定权与党委行使决策权的关系。县级人大及其常委会行使重大事项决定权时必须接受同级党委的领导,作出的决议、决定要充分体现党委的决策和主张。对党委向人大常委会建议的重大事项,常委会党组要认真研究,通过法定程序做出决议、决定,保证党委决策的贯彻落实。对党委没有提议而人大常委会认为需要作出决定的事项,常委会党组应首先将准备作出的决议草案报告同级党委,经党委同意后再作出决定。这样才能把党的主张变成国家意志,推动社会主义民主政治建设。二要符合实际,使决定有据。行使决定权必须从本行政区域内的实际出发,因为常委会对重大事项一旦作出决定之后,便具有法律效力,以国家的强制力保证其遵守与执行。所在行使决定权时,必须充分考虑本行政区域的各种实际情况,既要了解重大事项本身的情况,又要考虑到这一事项的推行会带来什么样的结果。因此,在作出决定之前,县级人大及其常委会必须有针对性地深入实际、深入基层、深入群众、深入改革和建设前沿,围绕经济发展的战略、方针、规划和重大经济建设项目等,广泛听取意见,进行严密科学的可行性论证,以提高决定问题的预见性和准确性,正确依法有效地行使职权。即使有的事项很重要,但由于实施的条件不够成熟,也不要勉强作出决议、决定,而应当等待时机成熟后再作决定。三要把握重点,使决定有力。按照坚持抓大事、议大事的原则,紧紧抓住经济和社会发展不同阶段的主要矛盾和重大问题行使决定权。如讨论决定本行政区域的政治、经济、文化、教育、卫生、民政工作的重大事项等,对一些事关全局的重大问题,现行法律法规没有规定,新的法律法规未颁布,县级人大及其常委会可在不违背宪法精神的前提下,结合本地实际,依法作出决定,支持政府创造性地开展工作。对法律法规的贯彻实施,可以根据实际制定出可供操作的具体措施和办法,促进法律法规的全面贯彻执行。
 
  二、充分行使好监督权
 
  (一)提高监督的全面性。
 
  1. 什么是监督的全面性?全面性是从监督的横向关系来讲的,指监督的全部范围。权力机关的监督是我们国家生活中最高层次的监督。国家生活是一个广泛的概念。它包括国家的政治生活、经济生活、社会生活等。对这些生活领域,人大及其常委会的监督是否真正做到了“既不失职,又不越权”?例如:在法律监督方面,人大及其常委会要保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内的遵守和执行,然而目前我国已经颁布了许多法律、法规,对这些法律、法规的遵守和执行,人大及其常委会保证得怎样?当前在人民群众中有一名很流行的话,叫做“法多法不灵”。什么叫法不灵?实际就是一个有法不依、执法不严的问题,为此很有必要提高人大监督的全面性。
 
  2. 怎样提高监督的全面性?第一,增强监督意识。人大及其常委会的重要职责之一,就是监督。因此,对“一府两院”的工作,不论其出发点和目的如何,都要用法律和政策进行对照和检查,这要成为每个人大工作者的一种习惯。这不是和谁过不去,是人大工作职责而使然。当然,这种习惯需要监督者具有很高的政策和法律水平。人大进行监督的根据,即衡量“一府两院”的文件和工作正确与否的标准,是现行的法律和政策。如果监督者本身对现行的法律和政策不熟悉,那么,就无法对“一府两院”的工作进行监督。第二,建立监督信息网络。信息网络是提高监督的全面性必不可少的,甚至是极为重要的。因为,进行监督,不是喊喊而已,它要有一件一件的具体“情况”。这些“情况”的来源,需要有一个收集、反映、综合、审查、汇报的网络。其中收集、反映是这个网络中的关键部分,从人大的特点说,监督信息的收集、反映,主要是依靠常委会组成人员联系人大代表,人大代表联系选民的经常化来完成。2017年元月20日,湘乡市人大常委会经过深入调研,广泛听取意见,湘乡市第八届人大常委会在第二次会议上完善并通过了《湘乡市人大常委会关于市人民代表大会闭会期间认真开展代表活动,发挥代表作用的决定》,决定共六个部分22条,其中第四部分着重讲的是“三联”。“三联”就是人大常委会主任、副主任联系委员,主任、副主任、委员联系代表,代表联系选民。在实施“三联”制度时,安排人大常委会组成人员对除人大机关外的所有市人大代表一一进行对应联系,并给所有市人大代表发放履职记录本,要求每位代表每年集中走访选民时间不少于15天,将走访选民、参加小组活动、所提建议等情况详细记录于履职记录本上。“三联”活动的开展,使我市人大常委会组成人员之间、常委会组成人员与代表、代表与选民形成了经常联系的网络。通过这个网络,既有效保障了人大常委会听到真实的民情民意,在审议时能反映真实的民情民意,而且通过定期联系,又能促使代表经常走访选民,勤于履职,提高履职效能。第三,完善监督工作制度。建立健全监督工作制度,使监督工作经常化、制度化,是提高监督全面性的必要步骤。要使监督正规化,就必须建立和完善制度。监督工作制度主要应当有:“国民经济和社会发展计划监督工作办法”、“财政预算、决算监督工作办法”、“听取和审议一府两院专项工作报告实施办法”、“对法律、法规实施情况检查办法”、“对规范性文件备案审查实施办法”、“质询工作办法”、“特定问题调查工作办法”、“一府两院执行人大常委会决议、决定和办理审议意见办法”等,有了这些制度,有利于克服监督中的随意性,防止“失监”行为。 
 
  (二)提高监督的实效性。
 
  1. 什么是监督的实效性?监督的实效性是从监督的纵向关系来讲的,即监督的实际效果。效果是一切工作的归宿。监督工作也同其他工作一样,必须注重效果。权力机关的监督,是一件十分严肃的工作。它具有法定性和权威性。在目前的实践中,确实有些监督的效果不佳。人大在实施监督中,汇报听了,审议搞了,意见提了,决定作了,可是问题并没有得到很好的解决。分析影响监督效果的原因,是多方面的,有监督者本身的问题,主要是心理素质和民主意识差。如在监督中不敢理直气壮地行使职权,怕得罪人,影响关系;也有被监督者法制观念淡薄,公仆意识不强的问题。如听不得不好意见,不愿意接受监督,甚至对监督有抵触情绪,或者搞阳奉阴违,该办的顶着不办。这些因素有时是一个,有时是综合的发生作用,从而致使权力机关的监督不到位,达不到监督的目的。在新形势下,人大及其常委会贯彻落实中办发〔2017〕10文件精神,进一步加强和改进监督工作,深入实施监督法,围绕中心,求真务实,以增强监督实效为核心,人大常委会由重过程转向重结果,“一府两院”由重程序转向重问题解决,多措并举,努力提高人大监督工作的水平和能力。
 
  2. 怎样提高监督的实效性?第一,监督的内容要“准”。所谓监督,就是发现问题和纠正问题,因而有“找岔子”、“挑刺”之称。如果“岔子”找得不准,“刺”未挑得中,不仅影响监督者本身的威信,也难以使被监督者信服。因此,“准”是监督的关键。如何做到“准”,唯一的办法,是深入进行调查研究。调查研究作为提高监督实效性的一个手段,它要求调查者既有科学的头脑,又要有敢于碰硬的勇气。要通过调查研究,从众多的现象之中找出问题的症结所在。要有勇气,要求调查者不怕闲言杂语,有敢字当头、主动依法监督的精神。实践证明,凡是调查搞得扎实的,监督的效果就好,问题比较容易地得到纠正;反之,监督的问题往往不了了之。第二,要提前介入,主动参与。在工作监督中,对某些重大问题的监督,要争取提前介入,主动参与,这样能收到事半功倍的效果。例如,财政预算计划的编制,经济和政治体制改革方案的制定等。在政府的决策过程中,人大要提出有利于政府采纳的意见和建议。这样,一是可以避免对形成的方案进行纠正而造成一些不必要牵扯的麻烦;二是意见有利于被政府事前接受采纳;三是有利于维护政府的威信。当然,这种提前介入,主动参与,作为人大及其常委会来说,不能只是少数人通过列席参加政府的一两次会议就完成了的,而应当是督促政府主动将方案草案报送人大审议,由人大进行集体决定,只有这样,才能真正起到避免和减少失误、推动和支持政府工作的目的。第三,要建立监督反馈制度。监督反馈,就是由“一府两院”对人大及其常委会作出的决议、决定或提出的意见与建议,报告其落实执行情况。这是提高监督的实效性的一个重要措施。当然,在“一府两院”作出反馈之前,人大及其常委会的工作机构还应当对执行情况进行检查、督促。如果只监不督,仍然达不到监督的目的。在实际工作中应当注意,反馈作为一种制度,不能只是一种知会性的,必须在会议上进行,反馈的内容也不能是尚未进行的打算和设想,必须是已经处理或纠正了的事实。否则,就反馈进行反馈,会给监督者和被监督者双方都造成不信任感,影响相互之间的配合。
 
  三、有效行使好人事任免权
 
  人事任免权是各级人大及其常委会对本级人民政府、人民法院、人民检察院实施工作和法律监督的一种重要手段。依法行使好任免权,对配优配强国家机关工作人员,巩固国家政权,促进社会主义经济和各项社会事业的发展都具有极其重要的意义。要有效行使好人事任免权,需做好以下几点:一要正确认识和处理好坚持党管干部原则与依法任免两者的辩证关系。在一般情况下,要尊重党委人事安排方案,尽可能地将党的意图转化为国家意志。但对不合乎标准的人选,也应坚持真理,大胆提出异议,依法进行任免。二要切实加强调查研究,多做一些深入细致的调查了解工作,多听取代表和群众的意见,尽可能掌握干部在德、能、勤、绩等各方面的情况,防止任免中的盲目性。三要完善好人事任免工作的各个环节,包括任前考察、任前考试考核和任后监督等。任前考察过程中,可以采取民意测验、个别谈话和考评等,广泛征求群众的意见。任前考试考核的方法也可以多种多样,如采取笔试、口试、答辩、实践考评等。加强对被任命人员的监督,一方面可以采取工作汇报等形式对其工作和执法情况进行监督,这也是目前县级人大常委会行使人事任免权过程中一种最常见、最有效的方式。地方人大常委会在行使人事任免权的过程中,实行了任前法律知识考试制度,被任命人员在常委会议上作任职表态发言,以增强被任命人员自觉接受监督和对人民负责的意识。另一方面可以采取询问和对特定问题调查的形式加强监督,对领导不力、执法不严,造成工作失误的,通过人大常委会询问和调查,必要时依法作出撤职、免职的决定。