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精准立项是设区的市提高立法质量的前提

发布者:webadmin     作者:刘琛    来源:法工委   发布时间:2019-01-25

 

【摘    要】设区的市地方人大及其常委会自获得地方性法规制定权以来,立法热情高涨,立法数量激增,立法质量却参差不齐。纠其原因,与立项随意、不精准不无干系。要解决设区的市在立法选项时存在的立项标准不科学、立项调研不充分、立项机制不健全等方面的问题,可以从立项理念的转变、立项调研的完善、立项论证的开展以及立项机制的建立等角度出发,探寻提高立项精准度的路径。
【关 键 词】精准立项 立项理念 立项论证 立项机制
 
  一、引 言
  根据全国人大统计的数据显示,从2015年3月《立法法》修改至2017年12月底,可以开始行使地方立法权的272个设区的市中,经省级人大常委会批准的地方性法规共计595件。其中,2015年4件,2016年达到278件,2017年更是达到了317件之多。[1]设区的市地方立法数量增长幅度之大,增长速度之快,可以说是呈井喷式发展态势。诚然,部分地方性法规的出台,对于完善中国特色社会主义法律体系建设,推动地方经济社会发展做出了贡献。但是,在实践中也存在部分地方性法规对上位法的重复率较高,部分设区的市与市之间制定的法规相似度较高,制定的法规避免不了宣示性强、可操作性不强、实施情况不太理想、实施的效果不尽如人意的问题[2]。纠其这一现象产生的原因,笔者认为矛盾症结的根源在立法选项不精准上。
  二、立项不精准之原因浅析
  立项是设区的市开展地方立法工作的一项基础性工作,是整个地方立法工作链条的开端,是立法准备阶段的重要环节,直接关系到地方立法的方向和质量。立项不科学、不精准不仅会耗费地方立法资源,还容易造成执法部门、司法部门和社会公众对地方性法规缺失敬畏,进而严重影响地方立法的权威。目前,设区的市立法选项不精准的主要表现是:
  (一)立项标准不科学。在设区的市立法工作实践中,有些地方性法规立项缺乏立法决策量化论证,立项的主要依据有些是来源于主要领导的指示,有些是根据政府相关职能部门报送或者人大代表建议的简单的立法题目立项,有些则仅仅凭借立法者个人经验和主观判断立项,立项的随意性较大。部分地方人大及其常委会立法热情高涨的同时,没能正确认识自身立法能力和立法权限的局限,盲目上马立法项目。立项标准不科学性的后果就是有些地方性法规或者在起草或者审议阶段夭折、半途而废,或者法规出台以后因明显缺乏可执行性,无法落地施行。
  (二)立项调研不充分。部分地方性法规的相关提案单位和设区的市地方人大常委会对立法的必要性、可行性、合法性等缺乏科学系统的分析和论证。在立项之前,缺乏问题为导向的意识,对立法项目涉及到的本地重要情况、主要矛盾、群众期盼掌握不充分;对问题产生的原因到底是法规不健全造成的,还是执法不到位造成的分析不透彻;对立法权限概念模糊,存在“立法万能”的“立法依赖症”,企图通过一部法规解决某一领域面临的所有问题;对哪些问题需要通过制定地方性法规进行规范,哪些问题属于具体行政管理事项,可以通过提高部门对上位法的执行力或者由地方政府制定规章来解决,认识不到位。
  (三)立项机制不完善。立法选项来源单一,绝大多数地方性法规的立项来源即是相关行政管理部门,开门立项、民主立项的渠道不够畅通、机制不够完善,社会公众参与度不高。没有建立科学合理的立项前论证和立项前审查制度,对立法项目的内容、可行性、成熟度、预期效果等缺乏科学的实质性研判制度设计。没有建立立法项目储存库,或者对立法项目储存库没有进行动态管理,使之形同虚设。对因错误立项造成立法资源浪费的后果,缺乏对应追责机制等等。
  三、提高立项精准度之路径探讨
  (一)理念转换:树立科学节制的立项理念。早在250多年前,孟德斯鸠在考察了许多的社会立法后,就曾语重心长地提醒过人们,节制是立法者的美德。在中央放开地方立法权,立法呼声四起、立法意愿强烈的时期,节制这一美德就显得尤为宝贵。立法决策者要摒弃“法治就是立法”“立法万能”的“立法依赖症”,要充分意识到法律的能力是有限度的,法律的干预是有代价的,法律的制定是要耗费大量的社会资源的。也就是说,在设区的市地方性法规立项基础应该建立在充分的成本效益分析是基础上。其实,地方性法规更多的是对上位法的细化与补充,特别是设区的市制定地方性法规在立法权限上又受到诸多限制,树立科学的立项理念就显得尤为重要了。概而言之就是在立项来源上要树立“宽而广”的目标,在立项选择上要树立“小而少”的目标。所谓“宽而广”就是要化解立法项目来源单一化的难题,进一步调动包括设区的市人大各专门委员会和有关的常委会工作机构、基层人大及其常委会、各级人大代表、政协委员、行业协会甚至社会公众参与立法的积极性,拓展立项的来源渠道。所谓“小而少”,就是地方立法选项的切口要小,不能太宏大,不要将执法不到位问题作为立法问题来解决,要以解决地方实际问题为导向,尽量避免与上级立法的重复,要有宁缺毋滥的魄力,不搞立法数量攀比,更不要搞应景式立法政绩工程。
  (二)调研深入:开展周密细致的立项调研。要以问题为导向,明确立项调研的内容,尽可能丰富立项调研的形式,以追求立项调研的最优成效。窃以为,在立项调研时,需要明确和解决的主要问题应包括:立法项目是否符合经济社会发展大局?是否与党的路线方针政策和宪法法律法规相违背?本地现实存在的问题是立法问题还是执法问题?问题的解决是否已经用尽了现有的法律、法规、规章资源?是否属于地方性法规制定权限范围?制定地方政府规章效率是否更高?法规的制定是否能够提升社会治理能力?等等。在调研形式上,要尽可能地进行完善和创新,选择最符合本地实际、最可能囊括最大多数利害相关人的意见、追求最大公约数为目标的调研方式,沉下身子,直指一线。
  (三)论证到位:健全切实可行的立项论证制度。首先,要建立法规案提案者自我论证制度(也有学者称之为“立法前评估制度”[3])。法规案提案者在提案前,要对法规案自行充分论证,并在提交法规案的同时,向地方人大常委会提交详实的立项论证报告。早在2008年,全国人大代表罗范淑芬即向全国人大常委会提案,建议我国立法工作可以借鉴香港地区的立法经验,在立法提案的同时递交关于该议案的财政、社会反应和可持续发展等方面的影响评估报告。这一提案不仅引起了学界热烈的探讨,也给地方立法质量的提高指出了一条有效的途径。[4]其次,要建立人大主导的立项前论证制度。地方人大与地方政府相比,最大的优势在于其较为超脱的中立地位。地方人大相关专门委员会和常委会工作机构,在接到立法提案时,要尽量客观深入地研究其立法背景、立法目的,对立法的紧迫性、合理性、实用性、可行性、特色性等进行再次论证,对立法成本和立法效益进行比较分析,确保立项慎重,立项效益最大化,避免浪费立法资源。再次,要建立和完善重要立法事项引入第三方评估制度。重要立法事项评估主体引入独立专业的第三方,有利于有效克服“部门立法利益化”“行业看行业”“立法过程封闭”“专业性不足”等弊端,使评估主体跳出“系统内”圈子,由具有专业性知识、利益更为中立的独立机构进行论证评估,确保评估的专业性、中立性和客观性。就目前国内的实践来看,2015年7月,江西省出台了《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》,是国内首个专门针对立法前进行第三方评估的政府规章。《办法》实施以来,江西省法制办先后对《江西省非物质文化遗产条例》等多部地方性法规委托当地高校进行立法前第三方评估,效果良好。[5]
  (四)程序健全:完善环环紧扣的立项配套制度。设区的市人大及其常委会,除了要建立切实可行的立项论证制度、审核制度外,在立项阶段涉及到的公开征求利益相关主体意见的制度,立项向地方人大常委会主任(常委会)会议、地方党委报告的制度,立项审批的程序制度,甚至立法计划、立法规划的编制制度、立法项目库的建立制度、立法计划的实施程序和协调机制等都应该进一步进行建立和完善。通过对立项相关程序和制度的完善,形成一个紧密相连、环环相扣的科学立项流程,借此严格立法项目选项、立项以及执行的严肃性和规范性,进而达到保证和提高立法质量的目的。
 
 
 
 
参考文献:
 [1] 闫然 毛雨.设区的市地方立法三周年大数据分析报告[J].地方立法研究,2018年第3卷第3期,26-43
[2]李飞.加强立法决策量化论证 不断提高立法质量.http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2018-09/20/content_2061543.htm(最后访问日期:2018年10月20日)
[3]何盼盼.立法前评估机制研究[J].人大研究,2016年第7期(总第295期),28-33
[4]苏星宇.论立法前评估制度[N].湖北经济学院学报,2018,74-77
[5] 陈颖.重要立法事项引入第三方立法前评估的实践与完善[J].法制博览,2017(03),19-21